[29] 从非诉行政执行案件的制度规定以及相关司法政策的演变中，可以看出两个明显的趋势：第一，审查机构由审执合一到审执分离。

[18]王磊：《宪法的司法化》，中国政法大学出版社2000年版，第136页。[27]特别是在具有高度创造性的宪法解释领域中，法律解释的问题不在于发现对文本的正确理解，而在于为某种具体的司法做法提出有根据的且有说服力的法律理由。

对一般法律解释方法尚且如此，对更加高深的宪法解释方法来说，现状就更不乐观了。文义解释在各种法律解释中的优先性已经得到了学者们和宪法法院的充分肯定。解释的文法要素以文辞为对象，文辞在立法者的思考与我们的思考之间起到了中介作用。正是在这种信念的基础上，他们不断地采取法律解释学的立场，通过解释宪法来确立宪法的神圣地位，从而用一部宪法来囊括二百多年巨大的社会变迁。[9]张翔：《宪法解释方法的运用——以德国艾尔弗斯案为例》，载《学习与探索》2011年第3期，第113页。

很明显，这同样是带给宪法实践者的巨大挑战。而对于宪法的权利保护领域而言，非原旨主义对宪法权利的保护则更为有利，这一点在联邦最高法院成功地将隐私权引入宪法保护领域的系列案件中体现得尤为明显。（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

故而在司法实践中各地法院就衍生出多种具体执行方式：行政庭执行。虽然针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的范围是很明确且有限的，但恰恰是因该问题的复杂和敏感，又使得针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的影响远远超出该问题本身，甚至对非诉行政执行的基本制度走向都不可避免地产生较大影响。因权利人申请执行的具体行政行为范围过窄，条件不具体。笔者注意到，该条规定的审查标准与《若干解释》第95条相比，不仅数量上有所增加，更重要的是在其实质性内容方面有了质量上的进步。

规定了申请费用和执行费用以及金钱给付义务执行的要求。其中2009年行政一审收案39件，是同期非诉行政执行案件的24.8%。

理论上，对于非诉行政执行的性质及其正当性和合理性，学界存在着截然不同的观点：就其性质而言，有的认为非诉行政执行是行政行为。需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。但是，如果当事人对这种裁定不服，应如何处理，《行政诉讼法》和《若干解释》中均未作出规定。因此，从有效监督行政权以及切实保障相对人的合法权益来讲，对非诉行政执行案件法院依然要依法进行审查。

如行政机关向法院提出强制执行申请后，法院内部的何种机构负责处理，如何处理，审查标准是什么，法院如不准予强制执行，行政机关是否有救济途径？执行费用应如何计算等。近年来，不少地方法院反映《城乡规划法》、《行政强制法》施行后，对于拆违如何适用法律，特别是如何确定拆违主体，一些地方在理解上存在分歧。实践中法院对该类案件审查机构的不同，必然带来一系列的问题。由此，又必然影响到执行问题。

之所以设立非诉行政执行制度，而不是将所有行政行为的执行权都交给行政机关，就是要在该问题上发挥司法权对行政权的监督作用。为此，《若干解释》第90条规定在行政机关依法应当申请人民法院强制执行其具体行政行为而不履行申请义务的情况下，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。

对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再发执行通知书。[27] 非诉行政执行的受理审查是程序性审查，其条件标准是《若干解释》第86条的规定。

问题在于，在此情形下法院也是可以依法受理，从字面看也即法院对此也有自由裁量权。[18] 非诉行政执行中的执行行为的性质，在我国也一直存在不同的认识。因为其明确规定的是原告申请撤诉，行政诉讼的原告是处于被管理方的行政相对人，而非诉行政执行的申请人是作为行政主体的行政机关。正是由于目前有关规定中的模糊性，导致了行政机关与司法机关在该问题上长期存在着冲突。合法性审查的标准是目前非诉行政执行案件所有问题中最为核心、争议最大的一个问题。实际上非诉行政执行不同的执行模式反映的是对非诉行政执行的不同认识。

目前的问题在于，如果非诉行政执行案件的审查仅仅是书面的形式审查，那么被执行人的合法权益又如何得到切实保障？但是，如果非诉行政执行案件的合法性审查中广泛采取正式听证的方式，则虚置普通行政诉讼的情形则又难以避免。[6]王振民：《应提倡官告民》，载2002年9月8日《法制日报》。

  一、非诉行政执行的模式不定，需要明确 非诉行政执行到底是行政机关提出申请，法院审查并执行，还是行政机关提出申请，法院审查，审查通过的，再由行政机关执行，抑或行政机关具有自执行和申请法院执行的选择权，这在目前的制度规定中多有冲突，显示出非诉行政执行模式的不确定性。《解读最高法院司法解释之行政?国家赔偿?综合卷》，人民法院出版社2011年版，第50页。

如同美国著名行政法学者 K #8226; C #8226;戴维斯教授在20世纪60年代批评美国行政法学界不重视行政裁量问题的研究一样。比如重庆市高级人民法院《关于非诉行政执行工作的若干意见》第19条第1款规定：行政庭应当组成合议庭以书面或者听证方式审查具体行政行为的合法性。

救济   引言：非诉行政执行——一个在制度和实践中仍然有点乱的问题 根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。这是非诉行政执行案件与行政诉讼案件的重要区别所在。法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明等造成程序上的混乱，需要整合。（二）明显缺乏法律依据的。

但该条例施行后，实践中就出现了是法院负责审查，最后行政机关自己执行，还是由法院审查并执行的争论和不同的做法。同时，必须注意的是，这种对非诉行政行为的合法性进行审查的司法活动，无论是在启动主体、审查时间节点，以及裁判方式上，都与对被诉具体行政行为的合法性审查有着诸多不同。

最高人民院曾于2007年初制定的《关于审查非诉行政执行若干问题的规定》（征求意见稿）第22条规定：人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。而最高法院这种理念上的变化恰恰是顺应了司法权加强监督行政权的趋势，凸显了保护相对人合法权益、加强人权保障的价值取向。

与此相关的一个重要问题是，在行政机关自执行和申请法院强制执行的权力分配上，应当严格执行《行政强制法》第53条的规定，即法律已经赋予行政机关强制执行权的，就不应再赋予行政机关申请法院强制执行的选择权。《若干解释》的这一规定实际上是扩大了非诉行政执行的申请人和被申请人的范围。

（二）明显缺乏法律、法规依据。笔者认为，在裁定准予执行之前就送达执行通知书，是很不恰当的。法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明，出现程序上的混乱。[5]我国行政诉讼制度中，至今为止只有行政相对人诉行政主体，而没有行政主体诉行政相对人。

仅就《行政强制法》第44条规定的违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，就涉及到城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等行政管理领域。[10]但问题在于，最高法院的《紧急通知》和《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》，就其位阶而言，与《行政强制法》、《立法法》的上位规定之间的冲突，使得非诉行政执行中裁执分离这一在理论上有其积极意义的模式，在实践中则处于非常尴尬的境地。

请注意，《若干解释》第87条的规定中，前者用的是应当而不是可以，后者用的是可以而不是应当。[16]事实上，这种担心不无道理。

……需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭。马怀德：《行政诉讼法的修改》，在2006年7月12日北大天同公法论坛中的发言。